РЕФОРМИРОВАНИЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИИ НАЗРЕЛО
Алексей ЕЛАЕВ, юрист, член ассоциации юристов России
Большинству российских юристов действующая Конституция страны, принятая в 1993 году, видится неприкосновенной «священной коровой»: дескать, возможно делать всё, что угодно, лишь бы не трогать Конституцию. Во многом это объясняется как инерцией мышления (всё же дольше нынешнего Основного закона за всю историю двадцатого столетия продержалась лишь сталинская конституция 1936 года), так и страхом открытия ящика Пандоры, которое неизбежно повлечёт за собой переоценку нынешнего положения вещей.
Действующая Конституция России, которую принято называть «ельцинской», была принята всенародным голосованием в декабре 1993 года, когда её поддержало немногим менее тридцати процентов граждан, включённых в списки избирателей. Её принятию предшествовала затяжная борьба парламента (возглавляемого Р.И. Хасбулатовым) и президента за власть в стране. После октябрьских событий, закончившихся кровью и арестом проигравшей стороны, победившая сторона (а ей стал президент Б.Н. Ельцин) сама определила рамки новой российской государственности.
Хроники противостояния президента и парламента в 1992-1993 годах, а также парада суверенитетов российских регионов, во многом отразились на содержании нынешнего Основного закона: инкорпорировавший в себя подробный сборник прав и свобод человека и гражданина и большую часть Федеративного договора, он зафиксировал такое положение дел, при котором каждый новый обитатель Кремля принимал на себя всю полноту управления страной.
По нынешней Конституции, формально признающей принцип разделения властей и какие-никакие атрибуты гражданского общества, Россия стала, по меткому выражению проф. Четвернина, «гиперпрезидентской республикой». Президент России, избираемый населением, является не главой исполнительной власти, а главой государства, самостоятельно определяющим основные принципы внешней и внутренней политики, а также осуществляющим все основные кадровые назначения в стране.
В современной России президентом назначаются все судьи (судьи высших судов назначаются парламентом, но только по представлению президента), все члены правительства (председатель правительства формально назначается Государственной думой, но под угрозой роспуска главой правительства может быть назначен любой человек, как это показал случай с Кириенко в 1998 году), все лица, замещающие генеральские должности в стране. Только по его представлению может быть назначен и отстранён от должности Генеральный прокурор, председатели всех высших судов (включая Конституционный), председатели Центризбиркома, Центробанка, глава Счётной палаты, главы исполнительной власти субъектов России. Только президент имеет право награждать государственными наградами и осуществлять помилование. Президент имеет право наложить вето на любой закон, принятый парламентом, а при определённых условиях – и распустить Государственную думу. Президент является также Верховным главнокомандующим Вооружёнными силами страны, самостоятельно определяющим порядок применения войск на территории страны и практически самостоятельно – за её пределами. Кроме того, поправками в Конституцию, внесёнными в декабре 2009 года, срок полномочий президента был продлён до шести лет. Если добавить к этому, что закон о бюджете может быть принят парламентом только по представлению правительства, то тогда мы поймём, что неабсолютной власть президента в России быть не может.
По числу полномочий, формально находящихся в ведении одного лица в отечественной конституционной традиции в новейшей истории, современная российская конституция может поспорить разве что с Основными государственными законами Российской империи, промульгированными Николаем II в 1906 году. Чем это всё закончилось лучше не вспоминать: сильные законы, помноженные на слабого правителя в итоге дали общую слабость властной конструкции, которая, рухнув под напором мартовских демонстраций 1917 года, погребла под собой страну.
Современная конституционная модель российского госуправления, сформулированная в самой Конституции «на живую нитку», дабы быть обогащаемой вновь принимаемыми законами, не может не быть однопартийной и однополярной: так как все нити управления страной и назначения на должности высших госчиновников находятся в руках президента, то отсутствует целесообразность появления каких-либо ещё центров политической силы: «на коне» могут быть лишь те, кто поддерживает президента, всем остальным автоматически отведена роль маргиналов.
Данная модель неплоха в период государственного строительства, кризисов и крупных реформ: глава государства принимает все решения, берёт на себя всю ответственность за принимаемые решения. Это обеспечило конфликтной России образца 1992-1993 годов годы стабильного и устойчивого развития. Но развитие, основанное на такой модели, не может продолжаться бесконечно: рано или поздно в модели, основанной на близости к одному лицу, происходят сбои, государственный аппарат из совокупности «винтиков по выполнению законов» превращается в группу лиц, объединённых личной преданностью вождю, о профессионализме никто и не вспоминает.
В российской модели это будет повторяться неизбежно, вне зависимости от того, чья фамилия написана на табличке в кремлёвском кабинете – Путина, Медведева, Зюганова или кого бы то ни было ещё, – все, чьё благо зависит от главы государства, будут ему верны.
Таким образом, институт президентской власти фактически изжил себя: уникальный для переломных эпох, он не годится для рутинного управления страной и каждодневного принятия всех решений. Это понимает и сам глава государства: внесение в Государственную думу законопроекта о возвращении выборов губернаторов показывает, что Кремль начинает потихоньку отказываться от чрезмерного количества принятых на себя полномочий, соответственно – и ответственности за принимаемые решения.
В этих целях необходимо пересмотреть основные положения Конституции Российской Федерации, которые бы ослабили институт президента России, передали бы функции президента различным органам государственной власти, а также максимально ограничить пределы собственного усмотрения президента при принятии решений. Указанное решение позволит более сдержанно подходить к принятию решений: в настоящее время большинство решений главы государства вряд ли исходят от него самого: это невозможно ввиду недостатка времени, что приводит к тому, что фактически высшую государственную власть в стране осуществляет не президент, а его аппарат, готовящий все бумаги ему на подпись. И принятие этих решений производится не в полную меру прозрачно, так как отношения президента и его аппарата основаны в большей мере не на законе, а на личной преданности.
Значительное количество полномочий президента может быть передано как правительству (коллегиальному органу или органам исполнительной власти в лице тех или иных федеральных министров) – в сфере исполнительной власти, так и Федеральному собранию – в сфере кадрового подбора и назначения высших государственных чиновников. Могут быть пересмотрены и предметы ведения между Федерацией и её субъектами, органами местного самоуправления, чтобы передать полномочия по принятию решений тем лицам, кто их принимает на самом деле. При развитии современных электронных технологий обеспечение должной гласности при выполнении возложенных задач лицами, принимающими решения, особого труда составить не должно. О необходимости передачи конкретных полномочий из центра на места с передачей соответствующих источников финансирования, неоднократно заявлял в том числе и председатель правительства России В.В. Путин.
Реформа исполнительной власти должна привести к созданию полноценного правительства, ответственного как перед парламентом, так и перед президентом. Возможно возложение на президента обязанностей главы правительства, при этом отставка правительства не должна влечь за собой отставку президента. При этом каждый министр должен самостоятельно принимать решения в отведённой тому или иному министерству сфере деятельности в соответствии с федеральным законом. При этом конкретные вопросы реализации тех или иных конституционных предложений реформирования модели должны быть тщательно проработаны с учётом теории и практики государственного управления, во избежание возникновения конфликтных ситуаций.
При предлагаемой модели – передачи вопросов принятия решений тем органам, которые их фактически вырабатывают – неизбежно возникновение нескольких центров выработки и принятия решений в стране – президент, правительство, министерства, парламент, между которыми неизбежно будут возникать те или иные трения, для решения которых необходима сильная и независимая судебная власть.
Неизбежность установления в новой конституции норм, более или менее подробно регулирующих полномочия и деятельность федеральных и региональных органов власти, гарантирует не только стабильность функционирования этих органов, относительную безопасность при принятии ими решений, но и защиту прав и свобод человека и гражданина, оградив граждан от произвола.
При любой другой модели (сохранение действующей Конституции с реформированием законодательных актов, сохранение status quo, внесение отдельных изменений без изменения сущности государственного устройства) сохраняется опасность сохранения высоких дискреционных полномочий федерального законодателя, подкрепляемых практикой федерального Конституционного суда, что, вне зависимости от конкретного лица, принимающего решения, и наименования его партии, не создаст в российском обществе ни реальной многопартийности, ни широкой системы лиц и органов, влияющих на разработку и выработку стратегических инициатив, ни системы контроля за деятельностью органов государственной власти.
Выводы:
1. Конституция Российской Федерации 1993 года выполнила своё прямое предназначение: установить в России гражданский мир и согласие, создать все условия для становления на корнях тоталитаризма гражданского общества. Вместе с тем нельзя не признать, что крайняя размытость её положений, фактическая неограниченность полномочий органов исполнительной власти, вполне возможные в неопределённых девяностых, приводят к фактическому закреплению ничем не ограниченной власти государственного аппарата, удушающей граждан, предприятия и организации во имя сиюминутных интересов, и далее развивающей коррупцию, не защищающей граждан от произвола.
2. Считаю целесообразным избрание и созыв Конституционного Собрания для разработки и принятия новой Конституции Российской Федерации, основывающейся на приоритете интересов граждан над интересами государственного аппарата, детально регулирующей полномочия федеральных органов власти, порядок избрания и функционирования органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, определяющей конкретные параметры функционирования избирательной системы, системы налогообложения, ограничивающей дискреционные полномочия президента Российской Федерации и федерального законодателя.
