Алексей ЕЛАЕВ
1.05.2012 — 16:57

тема: Конституционное право

Средства массовой информации сообщили о том, что 27 апреля Совет Федерации одобрил закон о внесении изменений в порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Значит: чему быть – того не миновать! Будем анализировать.

Главные особенности изменений:

1) губернаторы (назовём их для удобства так, хотя речь не только о них, но и о главах национальных республик) будут избираться жителями соответствующих субъектов;

2) введены условия для выдвижения кандидатом в губернаторы: наличие партии или сбора подписей (от 0,5 до 2 процентов от числа избирателей в субъекте) и наличие поддержки муниципальными депутатами (от 5 до 10 процентов от числа депутатов муниципалитетов "второго уровня");

3) появление называемого авторами закона "президентского фильтра" - права президента проводить консультации с кандидатами в губернаторы;

4) изменения в порядке отрешения от должности: решением президента при наличии определённых оснований или голосованием избирателей (для проведения голосования надо собрать подписи не менее 25% от числа избирателей), невозможность отрешённому губернатору быть губернатором в любом другом регионе.

То, что губернаторы должны избираться населением или ещё каким-нибудь региональным способом, никогда не оспаривалось даже федеральным Конституционным судом: недаром законодатель в 2004 году придумывал формат "наделения полномочий" губернатора региональным представительным органом, а КС в постановлении 1-П 2006 года вынужден был оправдывать это как временное явление в соответствии с "социально-историческим контекстом". Оно и понятно: в федеративных государствах ничего иного придумать нельзя, от иного они становятся унитарными со всеми вытекающими последствиями. Российская же система разделения властей "по горизонтали" делится на законодательную, исполнительную и судебную, "по вертикали" же – на федеральные органы, органы субъектов и органы местного самоуправления. Это, впрочем, знает (или должен знать) каждый выпускник юридического вуза. В противном случае начинается застой, орган власти не может надлежащим образом исполнять присущие только ему функции (так как вынужден оглядываться на другой орган и т.д. и т.п. Тут всё понятно.

Непонятно с введением избирательных цензов, вроде как противоречащих всеобщему избирательному праву, принцип которого предусматривает их установление только главным документом в государстве (в нашем случае – Конституцией). Но отечественная доктрина конституционного права уже неоднократно заявляла, что это применяется только к активному избирательному праву, пассивное же можно умалять настолько, насколько хватит смелости.

Губернатор – это высшее должностное лицо субъекта Федерации. Соответственно, источником его полномочий может быть только сам субъект как непосредственно (путём свободных выборов), так и через представителей (путём выборов соответствующим представительным органом). Наделённый соответствующими полномочиями, губернатор обязан исполнять их в интересах именно соответствующего субъекта Федерации (а не муниципалитетов или Федерации в целом; у них для этого есть свои органы, во взаимодействии которых и состоит разделение властей).

В теории всё замечательно: регион наделяет полномочиями губернатора, тот бьётся за ресурсы с муниципалами и федералами (те тоже бьются за ресурсы), в итоге хорошо населению соответствующей территории и Федерации в целом. Кроме того – борьба за губернаторское кресло позволяет выявлять сильных политиков регионального уровня, способствуя демократической смене элит и выращиванию федеральных политиков по схеме "муниципалитет – регион – Федерация". С другой стороны, наличие возможности произвольной смены региональных элит демократическим путём не позволяет "расслабиться" действующим должностным лицам – нахождение на посту связано не с лояльностью вышестоящим властям, а с надлежащим исполнением полномочий.

Отсюда происходит вполне естественное стремление федерального законодателя к усилению своего влияния на формирование органов власти в субъектах. (Как, впрочем, и регионального – на муниципалитеты: вспомните ситуацию с предложением назначать глав муниципалитетов муниципалами!) Этому препятствует чёткое закрепление системы разделения властей и формирования всех органов власти в основном законе страны. В Конституции России 1978 года (в редакции 1992 года) указанный порядок был регламентирован (причём был разным для разных видов субъектов), в действующем же Основном Законе 1993 года про формирование органов власти субъектов не говорится ничего кроме общих фраз вроде "единства системы органов исполнительной власти", что позволяет федеральному законодателю практически любым способом их определять или ограничивать.

В настоящее время влияние федерального законодателя на формирование органов власти в субъектах РФ выражается в следующем:

1) наличие только федеральных политических партий не позволяет создавать партии, ориентированные на местную политику, позволяет федеральному законодателю контролировать само право на существование таких партий и их риторику;

2) возможность федерального законодателя самостоятельно определять налоговые отчисления в региональные бюджеты, а также произвольно пересматривать полномочия внутри предметов совместного ведения Федерации и субъектов;

3) наличие пропорциональной системы избрания региональных парламентов, на места в рамках которой могут претендовать только федеральные политические партии, отсутствие у парламентских партий необходимости сбора подписей при выдвижении кандидатом по мажоритарной системе;

4) наделение полномочиями губернатора только по представлению президента Российской Федерации.

Таким образом, введённый законом избирательный ценз при сохраняющемся существенном влиянии федеральных органов власти на формирование политической повестки дня в регионах, не может привести к заявленному президентом Российской Федерации увеличению самостоятельности и независимости руководителей субъектов РФ и снятию ответственности с федерального центра за решение региональных задач.

Это будет выражаться в следующем:

1) невозможностью самостоятельного формирования списка кандидатов в губернаторы населением соответствующей территории: введение обязанности сбора подписей для выдвижения кандидата не освободит инициативную группу от прохождения "депутатского фильтра";

2) фактическим формированием списка кандидатов в губернаторы имеющими значительный вес федеральными политическими партиями: освобождение от сбора подписей, формирование большинства составов муниципалитетов второго уровня по пропорциональному принципу из кандидатов, выдвинутых федеральными политическими партиями;

3) запретительным барьером для отзыва губернатора населением (собрать подписи 25% избирателей без задействования административного ресурса и изменения избирательного законодательства невозможно в принципе) и отсутствием строгих критериев для отрешения губернатора от должности президентом Российской Федерации.

Эти доводы не позволят политической реформе дойти до конца и сделать губернатора ответственным за свою политику: фактически назначаемый федеральным центром, он будет, как и сейчас, ответственным только перед ним, что позволит ему, как и сейчас, уходить от ответственности перед субъектом и не использовать жёсткой риторики в отстаивании интересов субъекта федерации во взаимоотношениях с федеральным центром.

Отсутствие действительной независимости глав субъектов Российской Федерации не сможет привести к возобновлению региональной политики, "закатанной в асфальт" в годы собирания Федерации в начале 2000-х, продолжит иждивенческие настроения в регионах.

Прочитано здесь: http://zakon.ru